09

Jan

2019

生態環境執法考核的關鍵指標有哪些？

國務院辦公廳近日印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，要求不斷健全執法制度、完善執法程序、創新執法方式、加強執法監督，全面提高執法效能。

加強執法監督，有必要對生態環境執法情況進行科學考核。那么，考核的關鍵性指標是什么？本報特邀請專業人士就這一話題展開討論。

近年來，我國法治政府建設正加快推進，特別是在綜合執法改革、建立重大執法決定法制審核制度、規范執法主體等方面取得了顯著進步。但在取得成績的同時，一些案件也暴露出執法決定質量不高、難以經得起司法檢驗等問題。為落實中央精神，進一步推動生態環境執法情況考核實現規范化、常態化，應當建立起對生態環境行政執法決定的質量進行科學考核的客觀指標，從宏觀上衡量行政機關執法決定的總體質量，盡可能準確反映行政執法的實際情況。

行政爭議情況反映出哪些問題？

案件數量及其占比情況是衡量行政執法結果的前提和基礎

行政爭議情況，即行政執法決定引發行政爭議案件（即行政相對人提起行政復議或行政訴訟）的數量，及其在行政執法決定中所占比例。通過行政爭議案件數量及其占比情況衡量行政執法結果，并深入分析各爭議案例，可在一定程度上體現行政相對人對各項執法決定的認可，客觀揭示行政機關執法決定中存在的問題，對推動行政執法部門規范行使行政處罰職權、促進依法行政具有積極作用。

自1999年起，國務院即按年度發布全國行政復議、行政應訴案件統計數據，并自2002年起，對原國家環保總局、原環境保護部的行政復議和行政應訴案件情況進行統計。此外，生態環境部及原環境保護部也在《全國環境統計公告》中按年度統計了受理行政復議案件數、行政處罰案件數等。部分省市也已開始重視環境行政復議和行政訴訟情況的數據統計，如北京市環保局統計并公開了2014年－2017年間的行政爭議情況。總體上，現有公開數據已為執法決定質量評價提供了一定的數據支持。

但是，現有統計數據作為行政爭議情況衡量的基礎，仍存在三方面不足。

一是在數據統計范圍方面，目前可查到的公開數據僅限于國家和省級層面，地市及以下層面數據缺失，會限制地方環境領域行政爭議數量的完整統計。

二是在數據統計類型方面，國務院雖自2016年起將行政執法爭議情況按公安、城鄉規劃、工商等不同領域進行分類統計，但仍缺少對環境領域的單獨統計。

三是在數據的一致性方面，可能因統計口徑不一、數據共享互用不到位等情況，造成國家和生態環境部門在同一事項上的統計數據存在差異。

因此，以上三方面問題的解決，是后續通過行政爭議案件數量及其占比情況衡量行政執法結果的前提和基礎。

如何評判執法決定質量？

應綜合考慮行政爭議解決情況和行政決定執行情況

考慮到現實中行政相對人提起行政復議或行政訴訟可能存在一定不合理因素，以單一指標評判執法決定質量，可能有失偏頗，還需要結合其他兩個要素進行綜合考量。

一是行政爭議解決情況，即行政爭議案件的解決結果，包括維持、改變、撤銷行政執法決定的比例。行政爭議決定的維持、改變、撤銷等情形，可以相應體現行政執法行為的公平性、合理性、合法性、合規性等，從而進一步反映執法決定質量情況。

以最高人民法院公布的“海南桑德水務有限公司訴海南省儋州市生態環境保護局環境行政處罰糾紛案”為例。本案中，由于儋州環保局未能提供取樣記錄或取樣過程等相關證據，無法證明其取樣程序的合法性，故法院認定，儋州環保局根據海南省環境監測中心站出具的153號監測報告，不能作為認定違法行為事實的主要證據，依法撤銷了處罰決定。

這起案件的審理結果不僅直觀反映了生態環境執法部門的執法質量，也體現了人民法院對環境行政執法行為的司法監督，對于推動生態環境執法部門規范行使行政處罰職權、促進依法行政具有積極作用。

二是行政執法決定的執行情況，包括行政相對人拒不執行、自愿履行和行政機關申請法院強制執行的數量和占比。行政執法決定的執行情況，一方面反映的是行政機關的執法力度，另一方面也反映了行政機關的執法積極性。

2017年，祁連山系列環境污染案曾在全國引起巨大轟動。此案件的突出問題之一，即部分企業對生態環境部門行政執法決定長期未執行。而且在祁連山生態環境問題的整改落實過程中，以文件落實整改的現象嚴重，忽視行政執法決定執行的情況普遍存在。

盡管祁連山環境污染問題在國家的高度重視下最終得以解決，相關責任人也已得到嚴肅處理，但值得注意的是，行政執法決定長期得不到有效執行，可能造成的風險和潛在損失難以估量。

而且，執法決定的執行情況特別是環境執法決定的執行情況，實際上也反映了地方政府對正確處理環境保護和經濟發展關系的認識，是嚴格環境執法、彰顯“零容忍”態度決心和力度的具體體現，對于領導干部考核具有重要意義。因此，在執法質量評估中，對行政執法決定的執行情況應當予以重點考慮。

如何衡量領導干部執法整體情況？

完善生態環境執法數據統計，強化考核結果應用

將“執法決定質量”作為生態環境執法評估的考核指標，目的在于通過包括行政爭議情況、行政爭議解決情況、行政執法決定執行情況在內的三方面要素，衡量領導干部執法整體情況。

為進一步強化“執法決定質量”指標在地方黨政領導干部考核中的實際應用，還應同時建立完善相關配套機制。具體而言，可從以下方面著手：

一是推動盡快落實生態文明建設責任制。落實黨政領導干部主體責任，全面加強黨對生態環境保護的領導。加快推動出臺中央和國家機關相關部門生態環境保護責任清單，指導和督促各地盡快制定責任清單，將任務分解落實到各有關部門，以明確執法決定質量考核范疇和界限。督促各部門嚴格履行生態環境保護職責，縣級以上人民政府每年向本級人民代表大會或人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標任務完成情況，并接受監督。

二是完善生態環境執法數據的統計、公開和共享機制。參考環保、海關、出入境檢驗檢疫部門間固體廢物進口管理和執法信息共享模式，加快推動生態環境保護執法相關數據的共享共用和依法公開。以數據為基礎，及時分析和檢驗執法決定質量，改進環境執法工作方式方法。

三是強化考核結果的應用，建立健全問責機制。將考核結果作為地方各級黨委、人大、政府以及中央和國家機關有關部門領導班子和領導干部綜合考核評價、獎懲和提拔任用的重要依據。督促地方政府和黨政領導干部牢固樹立生態環境保護意識，切實形成高質量執法的良好氛圍。